社会保险法：社会保障转移支付制度的基本原则
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在分税制财政管理体制下，建立规范的社会保障转移支付制度主要是为了平衡政府间的社会保障财政能力，提高社会保障资金的使用效益，逐步实现社会保障服务均等化。我国是一个多民族、人口众多、地理复杂和社会保障地区差距悬殊的发展中国家，这就要求在建立社会保障转移支付制度时，必须遵循科学的基本原则。
——公平与效率兼顾原则。公平与效率问题是任何一种社会经济制度都不可回避的问题。某种制度本身能否兼顾公平与效率是决定这种制度是否具有生命力，能否生存、延续的前提条件。党的十七大报告明确提出：初次分配和再分配都要处理好效率和公平的关系，再分配更加注重公平。社会保障转移支付本质上属于财政再分配的范畴，因此社会保障转移支付应以社会公平为主要目标，调节地区间的社会保障财力差异，确保各地居民享受大体一致的社会保障公共服务。同时，保持各地社会保障水平的大致均等，有利于克服地方政府因自身利益局限而对社会保障资源优化配置的阻碍，从而有利于全国统一社会保障体系的形成，达到效率的目标。
在强调公平原则的同时也不能忽视效率原则，缺乏效率的制度设计必然会影响到公平目标的实现。这一点在赤字拨款的教训中已经得到证实，世界银行论证了很多国家，包括中国、印度、马来西亚、巴基斯坦和南非，过去都曾尝试用赤字拨款来解决地方政府的财政缺口，结果导致出现大量的地方财政赤字，效果非常不好。对于社会保障产品而言，地方政府往往因其巨大的外溢性和收益的长期性而对其财政投入不足。如果中央政府一味强调通过对地方政府的转移支付来弥补其社会保障财政缺口，就不仅会导致中央财政负担的加重，而且会在打击发达地区地方政府提供优质社会保障服务积极性的同时，降低落后地区地方政府筹集社会保障收入的努力程度，诱发其以更加积极的态度和“合理”的方式推卸其应有的社会保障责任，从而造成效率的损失。由此可见，社会保障转移支付制度本身的内在特性为实现公平与效率的兼顾提供了可能，但其本身并不能自动达成公平与效率的兼顾。社会保障转移支付制度的设计如果脱离制度目标，片面追求公平或效率，将不仅会偏离社会保障转移支付的约束条件，而且有损于社会保障财政制度的健康有序运行。
——法制化与规范化原则。健全的财政法规和社会保障法规是建立健全的社会保障转移支付制度的必要保证。美国、德国、加拿大等发达国家都对转移支付制度进行了立法，从而保障了其较高的法制约束性和法制保障性。为了适应分税制财政管理体制改革的需要，我国在构建社会保障转移支付制度时，应当大力加强相关法律法规建设，以立法的形式明确中央政府与地方政府的社会保障权责划分标准，确立中央对地方的激励机制，确保中央对地方社会保障转移支付形式和内容的相对稳定，即使某些内容需要修改，也必须按照规定的程序进行修订和审批。
在此基础上还要做到制度设计的规范化，我国以往的社会保障转移支付的规定和做法相当杂乱无章，稳定性差，随意性大，很不规范。因此构建新的社会保障转移支付制度要确保从形式到内容都要符合规范化要求，不论是收入能力的估算、支出需求的估算，还是拨款数额的支付，都应尽量公式化、程序化、制度化、法制化，消除或尽量减少人为因素的影响。在测算社会保障标准收入能力与标准支出需求以及由此决定的中央政府补助数额时，要从制度上保障对不同地区一视同仁，不搞偏袒或歧视，公正地测算出每个地方提供基本社会保障所需财力和接受社会保障转移支付的数额，真正做到合理、规范。
——客观性与透明性原则。客观性是制定规范的社会保障转移支付制度的基础。我国实行的是社会主义市场经济，而国家财政的主要职能之一，就是要保证国家机器的正常运转，所以，制定社会保障转移支付制度时，既要符合社会主义市场经济的要求，又要满足政治体制的要求，即要符合客观实际。我国地区之间的经济和社会差异很大，在测算社会保障收入和支出时应充分考虑这些差异，无论是收入能力的测算，还是支出需求的测算，都需要对大量社会保障相关指标进行分析和处理，这些相关数据来源的客观性，决定了社会保障转移支付制度的质量或公正性。另外，要适当考虑照顾民族地区、贫困落后地区和社会保障收入水平低的地区的特殊支出需求。同时，社会保障转移支付制度的运作既要保持相对稳定性，又要随着国情的变化在一定时期内进行必要的检验和调整，及时修正与国家宏观经济社会政策相左的内容。
社会保障转移支付制度的设计不仅要符合我国的客观实际，而且应当是公开透明的，在社会保障转移支付的总体规模安排、因素测算、计算公式的设计、标准核定以及各个因素所占比重、资金的分配和管理等操作程序的每一个具体环节都要有明确、公开的规定。这样就可以使各级政府都能明确自己的收支责任，避免讨价还价现象，同时便于接受社会的广泛监督，便于制度的操作和正常运转。
——纵向为主、纵横交错原则。国际上政府间转移支付的基本模式有两种：一是单一的自上而下的纵向财力均衡。即上级政府通过规范的、定型的管理体制，把各地区所创造的财力数量不等地集中起来，再根据各地区财力状况和需要，运用科学的方法，将集中起来的部分财力数量不等地分配给各地区，以此实现各地区间财力资源配置的相对均衡。二是以纵向为主、纵横交错的财力均衡。即对于政府间的转移支付，中央直接通过特定手段进行纵向的转移支付，但又同时负责实现国家的宏观调控政策目标；而横向的转移支付则主要用于解决贫困落后地区的财力不足问题，同时，横向的转移支付也有利于减轻中央政府的财政负担，促进地区经济合作和社会融合。
由于地方政府对社会保障投入的积极性不高，横向转移支付的实施基础不牢，所以，社会保障转移支付制度应当采用以纵为主、纵横交错的模式，充分发挥中央政府的主导作用，同时又要调动地方政府的积极性。在纵向转移支付上，从目前基层政府财力困难的现实出发，中央可以考虑越过省一级政府，直接安排面向县一级的社会保障转移支付，减少层层截留现象的发生，提高社会保障转移支付资金的利用效率。
——公式为主、相机抉择原则。社会保障领域内的许多项目（如养老保险）具有长期性的特征，这就必然要求制度能够稳定地、可持续性地运作，而稳定的转移支付制度是确保社会保障财政体制良性运转的保障，也是维护政府信誉的关键所在。同时，制度稳定能够确保公平，因为随意变化的制度往往容易被政治团体和个人所利用操纵，使制度丧失基本的公正性。从国际经验看，以公式化为基础的转移支付制度逐渐发展成为规范性的政府间转移支付的主流模式，并被广泛看作是一个良好的转移支付制度的基本特征。因为以公式化为基础的转移支付制度要求所有的转移支付接受者适用于统一的公式，并以统一口径的相关数据进行统一的测算，因而得出的结果比较有说服力、有客观性，较易获得各方的信任。同时，以公式化为基础的解决方法可在很大程度上避免主观判断和个人偏好，有助于确保转移支付的相对稳定性，而且有助于减少各种形式的财政寻租行为，也有助于提高决策过程和决策结果的透明度与可预见性。
但另一方面，必要的灵活性和自由度是政治决策过程的一部分，受诸多不确定因素的制约，政府间转移支付制度和社会保障制度都不是一成不变的，政府间社会保障转移支付制度也要表现出一定的灵活性。因为公式化虽然可以适应许多变化，但有些变化来得很急，在年度预算执行过程中随时都可能发生，而以公式化为基础的测算很可能来不及作出调适。例如突如其来的自然灾害或大范围传染病的流行需要中央政府提供一笔专款，这笔专款如何能够在公式中提前测算出来？所以在实际操作过程中，社会保障转移支付的标准、数量、方法和用途都应该随着经济增长、人口结构变化、社会发展、中央调控政策的调整而做出适时的调整。基于上述理由，我国构建社会保障转移支付制度的一个基本原则应当是以公式化为基础、公式化与相机抉择相结合的原则。
——均衡供求、循序渐进原则。社会保障转移支付制度的建立，就是把富裕地区的部分社会保障资金调剂给贫困地区，使贫困地区的社会保障能力得到提高，均衡地区间社会保障负担，促进区域经济与社会的协调发展。但是社会保障转移支付的财力保证，要兼顾需要与可能的矛盾，既要考虑到社会保障的现实需要，又要考虑到财力的可能；既要考虑生产力发展水平和市场经济的完善程度，又要考虑到国家、企业和个人的承受能力。在目前我国财力状况还不具备社会保障转移支付制度全部到位的条件下，只有缓急并举、逐步推进，才能顺利推进社会保障转移支付制度的建立和运行。在目前的社会保障体系中，社会保障资金管理处于条块分割管理的状态，优抚安置、社会救助和部分社会福利资金一直都是由财政拨款来管理的，可以考虑首先把这部分财政直接管理的资金建立起转移支付制度，然后，根据各种社会保险资金集中管理的程度，出台新的社会保险转移支付制度。因此，在制定社会保障转移支付制度时，就应该同时制定分步实施、循序渐进的办法，努力做到既保证社会保障转移支付制度总体目标的逐步实现，又保证这一制度的开始运行顺利和今后的不断完善。